2019年9月3日，《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》）等3部党内法规以中发文件形式一并印发。这3部党内法规的制定修订，是党中央加强新时代党内法规制度建设的重要举措，体现了党的十八大以来坚持全面从严治党、依规治党的实践成果、理论成果和制度成果，体现了对党内法规制度建设规律性认识的深化。特别是《条例》作为党内“立法法”，是党内法规制定工作的基本遵循，在党内法规制度建设中起着基础性作用，其修订更是牵动全局、事关长远、影响重大。

　　一、《条例》修订的主要考虑

　　第一，《条例》修订是深入贯彻落实习近平总书记关于加强党内法规制度建设一系列重要论述的必然要求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视全面从严治党、依规治党，采取一系列有力举措推进党内法规制度建设。习近平总书记对加强党内法规制度建设作出系统阐述，特别是党的十九大以来又作出一系列新的重要指示，强调要坚持正确政治方向，坚持以党章为根本遵循，确保全党坚定维护党中央权威和集中统一领导；要扭住提高党内法规制定质量这个关键，该补的基础主干法规要补上；要把制度规范体系凸显出来，抓紧构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系；要把执行体系凸显出来，各级党组织和党员领导干部要把执规责任扛起来，不能只重制定不重执行；要坚持依法治国和依规治党有机统一，充分发挥两者的互补性作用。习近平总书记的重要指示，深刻回答了党内法规制度建设一系列重大实践和理论问题，为做好新时代党内法规工作提供了根本遵循。修订《条例》，就是要深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，把党中央和习近平总书记对加强党内法规制度建设的一系列重要部署和指示要求准确体现到《条例》中，转化为相应制度安排，保证党中央决策部署落实到位。

　　第二，《条例》修订是坚决维护习近平总书记核心地位、坚决维护党中央权威和集中统一领导的重要举措。“两个维护”是我们党的重大政治成果和宝贵经验，是推进党内法规制度建设必须坚持的根本政治原则。党的十八大以来，党中央制定、修订了新形势下党内政治生活若干准则、中共中央关于加强党的政治建设的意见、中央八项规定、中共中央政治局关于加强和维护党中央集体统一领导的若干规定、地方党委工作条例、党组工作条例、党的工作机关条例、党内监督条例、党纪处分条例、巡视工作条例、问责条例、干部选拔任用条例、干部考核条例、宣传工作条例、统战工作条例、政法工作条例、重大事项请示报告条例等一系列重要法规文件，从制度上保证全党以正确的认识和行动做到“两个维护”。各地区各部门增强“四个意识”，坚定“四个自信”，把夯实“两个维护”的法规制度保障作为首要政治任务，在党内法规制定、备案审查、执行等各项工作中落实“两个维护”要求，有力推动党中央决策部署贯彻落实。修订《条例》，就是要进一步把“两个维护”的根本政治原则贯彻和体现到《条例》中，明确相关规定和要求，确保党内法规制度建设沿着正确方向，为坚持和加强党的全面领导，保证全党团结统一、行动一致提供有力制度支撑。

　　第三，《条例》修订是适应新的形势和任务，更好发挥其在党内法规制度建设中的引领和保障作用的迫切需要。1990年7月《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》颁布施行，这是党内法规制定工作进入程序化、规范化轨道的重要一步。2012年5月党中央对《暂行条例》进行修订，修订的一个重要方面就是总结吸收党内法规和国家法律法规制定工作中行之有效的经验做法，对党内法规备案、清理、评估制度以及效力、适用、解释等问题作了明确规定，为相关工作开展提供了基础和依据。党的十八大以来，党内法规制度建设进入整体推进、全面发展的新阶段，取得重大历史性成就。修订《条例》，就是要科学认识和把握全面从严治党、依规治党的新形势新要求，系统地总结、反映和提炼这些年来党内法规制度建设的实践成果、理论成果和制度成果，进一步完善体制机制、创新制度安排、强化制度保障，为新时代党内法规制度建设提供更有力的引擎。

　　第四，《条例》修订是回应和解决党内法规制度建设中一些突出问题的现实要求。2012年5月《条例》施行以来，党内法规工作制度化、规范化、科学化水平明显提升，但实际工作中还存在一些突出问题。比如，党内法规制度体系的系统性集成性还有差距，党内法规制定质量还不够高，党内法规制定主体、事项、权限等方面的规定还不够明确，授权制定、联合制定、制定配套规定等方面的规定还不够完备，制定工作的程序和保障机制还不够健全，等等。这些问题亟待从制度上加以解决。修订《条例》，就是要聚焦党内法规制度建设的薄弱环节，加强顶层设计，从制度层面提出补短板、强弱项的针对性举措，着力破解影响和制约新时代党内法规制度建设的一些突出问题。

　　二、《条例》修订的重点内容

　　《条例》是党内法规制度建设的基础性法规。《条例》修订工作中，深入贯彻党中央决策部署和指示要求，坚持把准定位，坚持总体稳定，坚持适度前瞻，基本维持原框架，由7章36条修订为7章43条，充实总体要求，明确制定权限，完善制定程序，健全保障机制。重点有以下几点：

　　（一）“是什么”——党内法规的概念

　　“党内法规”在《条例》中是一个基本概念。这次《条例》修订将“党内法规”的定义进一步完善为：“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”总的看，这个定义对“党内法规”概念的内涵和外延界定得更全面、更准确，适应了当前和今后一个时期党内法规制度建设实践的需要，也最大限度地体现了实务界和理论界认识上的“最大公约数”。

　　一方面，全面准确揭示了“党内法规”概念的内涵。体现为：其一，党内法规在本质上是党的统一意志的体现。党章规定，“党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体”，“努力造成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅生动活泼的政治局面”。党的统一意志决定着党内法规的本质属性，党内法规体现党的统一意志，党章集中体现党的统一意志，其他党内法规在不同层次、不同领域、不同地域具体体现党的统一意志。习近平总书记多次强调，党面临的形势越复杂、肩负的任务越艰巨，就越要维护党的团结统一，确保全党统一意志、统一行动、步调一致前进。他深刻指出，“在充分发扬民主的基础上进行集中，坚持党中央权威和集中统一领导，集中全党智慧，体现全党共同意志，是我们党的一大创举，也是中国共产党领导和我国社会主义制度的优势所在”。因此，制定党内法规，其核心要求就是要体现和保障党的统一意志、体现和保障“两个维护”；评判党内法规制定得好不好，其根本标准就是看是否体现和保障党的统一意志、是否体现和保障“两个维护”；建立健全党内法规制定体制机制，配置制定权限，规定制定程序等，都要始终围绕这一核心要求来展开，都要用这个根本标准来衡量。

　　其二，党内法规在功能上是规范党的领导和党的建设活动。党内法规是管党治党的主要依据，也是实施党的领导活动的重要遵循。当其规范党的建设活动时，调整的是党内关系，对象是党组织和党员，范围涵盖党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设以及反腐败斗争等各领域，通过“把制度建设贯穿其中”，与党的建设各个领域形成结构性耦合，实现党的各项建设活动的制度化。当其规范党的领导活动时，调整的主要是党组织与非党组织的关系，一方是党组织，另一方是人大机关、行政机关、监察机关、司法机关、政协机关、人民团体以及经济组织、文化组织、社会组织和其他非党组织，通过同国家法律衔接和协调，相辅相成、相互促进、相互保障，保证党依法执政。

　　其三，党内法规在实施上依靠党的纪律来提供保障。我们党作为马克思主义政党，党的纪律是建立在自觉基础上的铁的纪律，自觉遵守党的纪律是党员应当履行的义务。这种自觉性来源于坚强的党性，来源于对党的事业的忠诚和坚定的信念，来源于把人民的利益摆在高于一切的地位的崇高境界。同时，党的性质决定了党实行极严格的真正铁的纪律，党组织和党员遵守党的纪律是无条件的，任何党组织和党员都必须毫无例外地遵守党的纪律，谁违反党的纪律都要被追究纪律责任。党内法规依靠党的纪律保证实施，既通过党组织和党员的更高政治觉悟使其得到自觉遵从，也通过纪律的刚性约束和强制推动来保证其得以遵从，两者缺一不可、内在统一。

　　其四，党内法规在形态上表现为规章制度。制定党内法规就是立规矩、定标准，属于针对不特定人或者不特定事的抽象党务行为，区别于针对特定人或者特定事的具体党务行为。抽象行为的产物是形成可以普遍适用、反复适用的制度规定，具体行为往往是对制度规定的具体实施或者一次性决定。党内法规在形态上表现为规章制度，具有抽象性，通过类型化形成具有高度涵盖性的制度安排；具有普遍适用性，凡是属于其调整对象的党组织和党员都应当遵循其规定；具有反复适用性，一次制定，多个相关主体在其效力存续期间可以多次适用、反复适用。

　　另一方面，明确清晰界定了“党内法规”概念的外延。党内法规是“专门规章制度”，主要体现为“6个特定”：一是制定主体特定。只有特定党组织有权制定党内法规，其他党的组织无权制定。二是使用名称特定。制定党内法规应当使用党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则等7类专属名称，中央党内法规可以视情使用相应名称，其他党内法规只能使用后4类名称。三是表述形式特定。党内法规一般使用条款形式表述，根据内容需要可以分为编、章、节、条、款、项、目。四是规范要求特定。党内法规主要是作出规范，用语要严谨规范、语义明确、威严庄重，最大限度避免语义的不确定性。五是审批方式特定。为凸显党内法规的权威性严肃性，它原则上要采用会议审议批准的方式，尽量不用传批方式。六是发布形式特定。党内法规以相应文件形式发布，发布时应当添加题注。

　　（二）“制定什么”——党内法规制定的事项

　　《条例》第4条专门对党内法规制定事项作了规定。其中，第1款主要是界定“适合”制定党内法规的事项，这些事项通常由党内法规来作出规定，但有的也可以由规范性文件来提出要求；第2款主要是确定“只能”由党内法规而不能通过规范性文件作出规定的“专属事项”。关于第1款，可以从两方面把握。

　　其一，其内容契合党内法规制度体系“1+4”的基本框架，体现“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则。第1项“党的各级各类组织的产生、组成和职权职责”，基本对应党的组织法规。通过完善党的组织法规，进一步形成一个纵向贯通党的中央组织、地方组织、基层组织，横向覆盖党的领导机关、工作机关、党组（党委）、纪检机关，对各级各类党组织产生、设置、职责、运行实现全覆盖的制度体系，夯实管党治党、执政治国的组织制度基础。第2项“党的领导和党的建设的体制机制、标准要求、方式方法”和第4项“党的干部的选拔、教育、管理、监督”，基本对应党的领导法规和党的自身建设法规。通过完善党的领导法规，保障和规范党对各方面工作领导的体制机制、标准要求、方式方法、作用途径等，为党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用提供制度保证。通过完善党的自身建设法规，规范党的各项建设的体制机制、标准要求、方式方法，为推进全面从严治党向纵深发展提供有力制度保障。第3项“党组织工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩、保障”，基本对应党的监督保障法规。通过完善党的监督保障法规，健全严管和厚爱结合、激励和约束并重的体制机制，从制度上保证有权必有责、有责要担当、用权受监督、失责必追究。

　　其二，为什么这些事项“适合”由党内法规来作出规定？这是因为与规范性文件相比，党内法规具有更为清晰、严密、完整的逻辑结构，更有利于体现“规则之治”的优势和作用。一般说来，党内法规的逻辑结构包括适用假定、行为模式、法规后果等3个部分。相形之下，规范性文件虽然也会作出相关制度性规定，但更多是“阐述”解决主旨问题的必要性和可行性、指导思想和主要原则、目标任务和工作要求、主要措施和组织保障等内容，一般不会建构一套完整的逻辑结构。两者这些差异，就使党内法规作出的制度安排比规范性文件提出的政策措施更加确定、更加严密、更可预期、更加稳定、更加权威，从而更有利于发挥“规则之治”的优势作用。同时，党内法规和规范性文件在功能上具有相辅相成、相得益彰的作用。一般来讲，涉及提出政策、作出部署等事项，或者解决短期、局部、具体的问题，总结尚需继续探索、不断积累的经验，拟采取动态调整的灵活政策措施等，更适合制定规范性文件；涉及针对党的领导和党的建设的体制机制、职权职责、义务权利、标准要求、方式方法等事项作出规定，提炼总结比较成熟定型的经验并转化为制度性安排等，则更适合制定党内法规。实践中，如果制度需求很迫切，而相关经验积累又不够充分，制定党内法规条件还不成熟，往往就通过先制定规范性文件来提出要求，条件成熟后再将相关制度安排上升为党内法规。

　　关于第2款，该款规定，“凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的，只能由党内法规作出规定”。这是坚持依规治党、实现“权责法定”的基本要求。创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理等方面的事项，直接关系到党组织和党员干部的切身权益，对这些事项作出规定属于党内重要创制权。深入推进依规治党，就要求以法治思维和法治方式建制度、明法度、严约束，提高管党治党水平，特别是创设党内这些重要规定要实现“权责法定”，做到“法”无授权不可为、“法”定职责必须为，这个“法”就是党内法规。

　　（三）“谁来制定”——党内法规制定的主体和权限

　　1.制定主体。这次《条例》修订对制定主体作了两点调整：其一，《条例》第3条将“中央各部门”调整为“党中央工作机关”。根据党的工作机关条例，党的工作机关主要包括办公厅（室）、职能部门、办事机构和派出机关。明确“党中央工作机关”而不是“中央各部门”为党内法规制定主体，更加契合党内法规制度建设实践。其二，《条例》第10条第2款规定，确有必要的，经党中央批准，有关中央国家机关部门党委可以就特定事项制定党内法规。这里所说的特定事项，主要是部门党委履行系统领导职责的相关事项，至于领导本单位工作的事项则不能制定党内法规。这主要是考虑部门党委在本系统发挥领导作用，在坚持和加强党的全面领导、履行全面从严治党责任上任务重、要求高、责任大，赋予其一定的党内法规制定权，有利于履行好系统领导职责。

　　2.制定权限。这次《条例》修订专设第2章“权限”，对各类制定主体的权限作了进一步明确。其一，中央党内法规的保留事项。《条例》第9条明确界定了只有党的中央组织有权制定党内法规的重大事项，其中，第1款规定了一般保留事项。与《条例》修订前相比，一是将“党的各级组织的产生、组成和职权”调整为“党的各级各类组织的产生、组成和职权职责的基本制度”，二是将“党的各方面工作的基本制度”调整为“党的领导和党的建设各方面的基本制度”，三是增加了“党的纪律处分和组织处理方面的基本制度”。在第1款基础上，第2款进一步规定，凡是涉及党中央集中统一领导的事项，只能由中央党内法规作出规定。这是因为，只有党的中央组织才有权就涉及党中央集中统一领导的事项作出规定，其他各类党内法规制定主体均无权制定，同时作出此款规定，也就将这类事项排除在《条例》第12条规定的授权制定的情形之外。从功能上看，中央党内法规着重规范“面”上的重大问题，规定党内重大事项，起着创设制度、把准方向的作用。其二，中央纪委以及党中央工作机关的制定权限。《条例》第10条第1款规定，中央纪委以及党中央工作机关就其职权范围内有关事项制定党内法规，一是为贯彻执行中央党内法规作出配套规定，二是履行党章和中央党内法规规定的党的工作相关职责。从功能上看，中央纪委以及党中央工作机关制定的党内法规着重规范“条”上的重要问题，上承中央、下启地方，面向全党、普遍适用，是加强和规范党的各方面工作的重要遵循。其三，省区市党委的制定权限。《条例》第11条规定，省区市党委就其职权范围内有关事项制定党内法规，一是为贯彻执行中央党内法规作出配套规定，二是履行党章和中央党内法规规定的领导本地区经济社会发展和负责本地区党的建设相关职责。从功能上看，省区市党委制定的党内法规着重规范“块”上的问题，保证党中央重大决策部署、全面从严治党要求在本地区落地生根。这次《条例》修订，回应实践要求，对授权制定、联合制定、制定配套规定等问题作了明确规定，补齐制度短板。其一，授权制定。《条例》第12条第1款规定，根据党中央授权，就应当制定中央党内法规的有关事项，中央纪委以及党中央工作机关和省区市党委可以先行制定党内法规，待条件成熟时再制定中央党内法规。作出这款规定，主要是因为这类事项虽然属于中央党内法规一般保留事项，但是由于相关工作刚刚开始探索，实践经验还不够充分，制定中央党内法规的条件尚不够成熟，这种情况下，由党中央授权中央纪委以及党中央工作机关和省区市党委先行先试，待条件成熟时再制定中央党内法规，有利于保证中央党内法规制定质量和实际成效。同时，为保证授权制定的积极稳妥，该条第2款规定，根据党中央授权制定党内法规的，制定机关应当严格遵循授权要求，及时向党中央请示报告有关重大事项，经报党中央批准后方可发布。其二，联合制定。《条例》第13条第1款规定了部委联合制定情形，明确涉及两个以上部委职权范围的事项，有关部委应当联合制定党内法规或者提请党中央制定中央党内法规；第2款规定了党政机关联合制定情形，明确制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定，这一规定回应和解决了实践中对党政机关联合制定党内法规的一些认识问题。其三，配套制定。《条例》第14条第1款针对配套法规过多过滥问题，就是否需要制定配套法规作了明确，规定上位党内法规明确要求制定配套党内法规的，应当及时制定；没有要求的，一般不再制定。第2款针对配套法规过长过“水”问题，就如何制定配套法规作了明确，规定制定配套党内法规，不得超出上位党内法规规定的范围，作出的规定应当明确、具体，具有针对性、可操作性，除非必要情况，对上位党内法规已经明确规定的内容不作重复性规定。

　　3.关于效力位阶。《条例》第31条对制定党内法规应当严格遵循效力位阶要求作了规定，为各类制定主体科学有序做好党内法规制定工作明确了制度遵循，对于维护党内法规体系的统一性、形成党内法规整体效应，具有重要作用。其一，第1项强调党章在党内法规中具有最高效力，其他任何党内法规都不得同党章相抵触。党章由党的全国代表大会制定和修改，集中体现全党的统一意志，是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据，在党内法规中具有至高无上的地位。作为党的根本大法，党章是“万规之本”，其他党内法规都是从党章这个“根”上生发出来的枝丫；是“万规之基”，整个党内法规体系大厦建筑于党章这个“基石”之上；是“万规之首”，统领着覆盖党的领导和党的建设各方面党内法规制度体系建设；是“万规之王”，在各级各类党内法规中具有最大权威和最高效力。其二，第2项在继续明确中央党内法规的效力高于中央纪委以及党中央工作机关和省区市党委制定的党内法规的基础上，进一步规定中央纪委以及党中央工作机关和省区市党委制定党内法规不得同中央党内法规和规范性文件相抵触。中央规范性文件是由党的中央组织制定的，体现党中央作出的部署和要求，其他党组织制定相关党内法规都要全面对照把握、贯彻体现其精神并不得与之相抵触，这也是党内法规制定工作中坚持党中央权威和集中统一领导的具体体现和要求。其三，第3项在继续明确省区市党委制定的党内法规不得同中央纪委以及党中央工作机关制定的党内法规相抵触的同时，进一步规定中央纪委以及党中央工作机关制定的党内法规的效力高于省区市党委制定的党内法规。在党中央领导下，中央纪委以及党中央工作机关或者是负责主管党的某一方面工作，或者是协助党中央办理某一方面重要事务，或者是代表党中央领导相关领域工作，因此，规定中央纪委以及党中央工作机关制定的党内法规效力高于省区市党委制定的党内法规是合适的。此外，《条例》第32条进一步完善了各类制定主体制定党内法规的冲突处理的规定，对中央纪委以及党中央工作机关和省区市党委制定的党内法规不得同行政法规和上位规范性文件相抵触的要求作了明确，并就其他应当责令改正或者撤销的情形作了兜底规定。

　　（四）“怎样制定”——党内法规制定的程序和保障

　　1.党内法规制定程序。在程序性规定方面，这次《条例》修订保持规划与计划、起草、审批与发布3章不变，重点对起草、前置审核、审议、发布、试行等方面的规定作了完善。其一，起草。一是《条例》第20条充实了“特别重要的中央党内法规由党中央组织起草”的规定，这和实际工作的做法是一致的。比如，新形势下党内政治生活若干准则等特别重要的中央党内法规，都是党中央成立专门起草小组起草的。二是《条例》第22条充实了“调查研究可以吸收党委及其工作机关法律顾问参加”的规定，这有利于进一步发挥党委法律顾问的专业优势和作用。三是《条例》第25条充实了“征求意见应当注意听取基层党员、干部的意见”的规定，这有利于进一步发扬党内民主，特别是防止和解决“关门立规”等形式主义、官僚主义突出问题。其二，前置审核。《条例》第27条就前置审核主要充实了4点要求：一是要对是否符合增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”等政治要求进行审核；二是要对是否同上位规范性文件相抵触、与其他同位规范性文件对同一事项的规定相冲突进行审核，保证党内法规和规范性文件协调一致；三是要对是否存在谋求部门利益和地方保护问题进行审核；四是要对是否符合规范表述要求进行审核。其三，审批。《条例》第28条规定，中央党内法规中，准则一般由中央全会审议批准，条例一般由中央政治局会议审议批准，规定、办法、规则、细则一般由中央政治局常委会会议审议批准，调整范围单一或者配套性规定、办法、规则、细则，可以采取传批方式，由中央办公厅报党中央审批。中央纪委以及党中央工作机关、省区市党委制定的党内法规，均由其领导机构会议审议批准，不得采用传批方式。其四，发布。《条例》第29条重点对党内法规的发布作了两点完善：一是借鉴立法实践经验，充实了“发布时，党内法规标题应当添加题注，载明制定机关、通过日期、发布日期”的规定。题注这几个要素连同规定的施行日期一起，就完整地体现了一部党内法规最为重要的信息。党内法规添加题注，主要目的是进一步彰显党内法规的权威性严肃性，进一步从形式上把党内法规和规范性文件区分开来，也便于党内法规的修改等活动。二是着眼提高党内法规的普及度和知晓率，充实了“党内法规除涉及党和国家秘密不得公开或者按照有关规定不宜公开外，应当在党报党刊、重点新闻网站、门户网站等党的媒体上公开发布”的规定。其五，试行。《条例》第30条规定，“试行期限一般不超过5年”，对试行时限予以明确，有利于防止出现一些党内法规试行的时间过长问题。

　　2.党内法规制定保障。这次《条例》修订，将原来第5章“适用与解释”、第6章“备案、清理与评估”整合成1章，同时充实其他一些保障性规定，作为第6章“保障”，强化了党内法规制定工作的保障措施。其一，充实一些新规定新要求。主要是《条例》第31条关于效力位阶的规定、第32条关于冲突处理的规定，以及第39条关于党内法规编纂、汇编、出版的规定。其二，为制定相关配套法规留下接口。主要是《条例》第34条关于解释的规定，结合2015年7月中央办公厅印发的《中国共产党党内法规解释工作规定》，把解释主体、解释情形等基本规定充实到第34条中；第36条关于抓好实施的规定，充实了“坚持制定和实施一体推进，健全党内法规执行责任制，加大党内法规宣传、教育、培训力度，加强监督执纪问责，确保党内法规得到有效实施”的规定，阐明了制定和实施的关系，同时为制定相关党内法规提供了依据。其三，把近年来的一些经验做法转化为制度规定。主要是《条例》第37条关于清理的规定，根据近年来实践经验，明确集中清理、专项清理、即时清理3种清理工作机制，完善了清理方式；第38条关于修改的规定，明确修改视情可以采取修订、修正案或者修改决定等方式修改，对相关联的党内法规可以开展集中修改，同时规定修改后应当发布新的党内法规文本。

    （安徽先锋网）